Grunty Skarbu Państwa poza ewidencją — raport NIK i ryzyko przy zakupie działki 2026

11 sierpnia 2026 r. Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport „Zagrożony majątek Skarbu Państwa. Tysiące działek nieujętych w ewidencji i użytkowanych bezumownie” (sygnatura P/25/069). Wnioski są dość jednoznaczne: znaczna część gruntów Skarbu Państwa w Polsce nie jest w ogóle prowadzona w sposób, który pozwalałby ustalić, kto i na jakiej podstawie z nich korzysta.

To brzmi jak sprawa dla urzędników i geodetów, nie dla kogoś, kto szuka działki pod dom. Tyle że skutki tego bałaganu — niejasne granice, grunty „niczyje” w sąsiedztwie, ryzyko zasiedzenia — dotykają też osób prywatnych, które kupują działkę graniczącą z takim terenem albo kupują działkę, której faktyczny obszar w terenie od lat różni się od tego w dokumentach. W tym artykule tłumaczymy, co dokładnie ustaliła kontrola, dlaczego to ważne przy zakupie i co konkretnie sprawdzić, żeby nie kupić sporu o granicę razem z działką.

Co dokładnie ustaliła NIK

Kontrola objęła lata 2022–2025 i 17 jednostek: 12 starostw powiatowych, 4 prezydentów miast na prawach powiatu oraz jeden powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zakres to sposób, w jaki te organy gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa — a konkretnie tymi, które nie zostały jeszcze nikomu formalnie przekazane (tzw. mienie nierozdysponowane).

NIK opisuje też, jak wygląda to „bezumowne użytkowanie” w praktyce: grunty Skarbu Państwa bywają wykorzystywane pod uprawy rolne albo — co dla kupującego działkę jest istotniejsze — stają się częścią prywatnych posesji, bez formalnego wyjaśnienia stanu prawnego. Innymi słowy: ktoś od lat korzysta z kawałka gruntu, który formalnie do niego nie należy, a urząd o tym nie wie albo nie reaguje.

Dlaczego to nie jest tylko problem urzędu

Łatwo przeczytać ten raport jako historię o zaniedbaniach administracyjnych — i faktycznie nią jest. Ale z perspektywy kogoś, kto szuka działki, wnioski NIK pokazują coś innego: skala zjawiska jest na tyle duża, że trafienie na jego skutki przy zakupie konkretnej działki nie jest czystą teorią. Kilka sytuacji, w których problem opisany przez NIK dotyka bezpośrednio kupującego:

• Sąsiedni grunt „niczyj”. Działka, którą oglądasz, może graniczyć z gruntem Skarbu Państwa nierozdysponowanym — formalnie niczyim w sensie braku aktywnego zarządcy. Granica bywa w takich miejscach źle utrwalona w terenie, bo od lat nikt jej nie pilnował.
• Ogrodzenie „na oko”, nie według ewidencji. Jeśli poprzedni właściciel od lat korzystał z pasa gruntu szerszego niż wynika z ewidencji — bo sąsiadujący grunt był niczyj, więc „dlaczego by nie” — to ogrodzenie, które widzisz, wcale nie musi pokrywać się z granicą prawną działki, którą kupujesz.
• Powierzchnia w terenie różna od powierzchni w dokumentach. To bezpośrednia konsekwencja powyższego — kupujesz działkę „na oko” większą (albo mniejszą), niż wynika z księgi wieczystej i ewidencji gruntów.
• Niepewność, czy fragment gruntu w ogóle można było kupić. Sprzedający nie może zbyć czegoś, czego formalnie nie posiada. Jeśli część terenu, który obejmuje transakcja „w terenie”, to w rzeczywistości nieujęty w ewidencji grunt Skarbu Państwa, ten fragment nie jest — i nie może być — częścią umowy sprzedaży, niezależnie od tego, co obie strony sądziły.

To nie są sytuacje egzotyczne. Raport NIK pokazuje, że w kontrolowanej próbie ponad 60% gruntów Skarbu Państwa było w takiej właśnie szarej strefie — bez jasno ustalonego, kto i na jakiej podstawie z nich korzysta. Przy tej skali problemu ostrożność przy działkach graniczących z terenami rolnymi, leśnymi, po dawnych PGR-ach czy w ogóle mniej „zabudowanych” okolicach ma konkretne uzasadnienie.

Skąd w ogóle biorą się takie luki w ewidencji

Warto zrozumieć, dlaczego problem opisany przez NIK w ogóle istnieje, bo to pomaga ocenić, przy jakich działkach jest bardziej prawdopodobny. Kilka mechanizmów, które przez dekady prowadziły do powstawania „zagubionych” gruntów:

• Komunalizacja mienia po 1990 r. — część nieruchomości państwowych trafiła wtedy do gmin, ale proces przekazywania i aktualizacji ksiąg wieczystych bywał rozciągnięty w czasie, a niektóre działki „utknęły” w dokumentacji w stanie przejściowym.
• Dawne grunty PGR i innych majątków państwowych — po likwidacji państwowych gospodarstw rolnych część gruntów nie została jednoznacznie rozdysponowana, a lokalni użytkownicy z czasem zaczęli traktować je jak swoje.
• Migracja z papierowych ksiąg wieczystych i map do systemów cyfrowych — proces informatyzacji EGiB i ksiąg wieczystych trwał latami, a błędy przy przenoszeniu starych, czasem niekompletnych zapisów, do dziś dają o sobie znać rozbieżnościami.
• Brak zasobów kadrowych po stronie starostw — inwentaryzacja i bieżące monitorowanie tysięcy działek na terenie powiatu wymaga systematycznej pracy, a raport NIK wprost wskazuje, że żaden z kontrolowanych organów nie miał na to systemowego mechanizmu.

Efekt jest taki, że problem koncentruje się historycznie — nie jest równomiernie rozłożony po całym kraju, tylko skupiony wokół konkretnych typów gruntów i okolic, o czym więcej w dalszej części artykułu.

Zasiedzenie — mechanizm, który stoi za tym ryzykiem

Prawnym fundamentem problemu opisanego przez NIK jest instytucja zasiedzenia, uregulowana w art. 172 Kodeksu cywilnego (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93 ze zm.). Zgodnie z nim posiadacz samoistny nieruchomości, który nie jest jej właścicielem, nabywa własność przez zasiedzenie po 20 latach nieprzerwanego posiadania — jeśli objął grunt w dobrej wierze — albo po 30 latach, jeśli był w złej wierze (czyli wiedział albo powinien był wiedzieć, że grunt nie jest jego).

To mechanizm, który z jednej strony porządkuje stan prawny nieruchomości pozostających bez opieki przez dekady, a z drugiej — tworzy realne ryzyko po obu stronach granicy:

Sam raport NIK pokazuje, że to nie jest ryzyko teoretyczne: w badanej próbie 96 spraw o zasiedzenie już się zakończyło utratą własności przez Skarb Państwa, a 158 kolejnych było w toku. Przy takiej skali trudno zakładać, że problem dotyczy wyłącznie odległych, niezamieszkanych terenów.

Jak sprawdzić granice i stan prawny przed zakupem

Dobra wiadomość jest taka, że ryzyko opisane w raporcie da się w dużej mierze zweryfikować jeszcze przed podpisaniem umowy — trzeba tylko wiedzieć, gdzie i czego szukać.

1. Wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków (EGiB) — pokazuje oficjalną powierzchnię działki, jej granice i klasyfikację. To punkt odniesienia, z którym trzeba porównać stan faktyczny w terenie. Wniosek składa się w starostwie lub przez usługę Geoportal.gov.pl, prowadzoną przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii.
2. Dział I-O księgi wieczystej — zawiera oznaczenie nieruchomości (numer działki, powierzchnia, obręb), które powinno pokrywać się z danymi w EGiB. Rozbieżność między tymi dwoma źródłami to sygnał, że warto dopytać notariusza lub geodetę, zanim pójdziesz dalej.
3. Sprawdzenie sąsiednich działek w geoportalu — warto zobaczyć, kto (jaki podmiot) jest ujawniony jako władający sąsiednimi działkami. Jeśli sąsiadem jest Skarb Państwa, a granica biegnie inaczej niż sugeruje ogrodzenie w terenie, to konkretny powód do ostrożności.
4. Wznowienie lub ustalenie granic przez geodetę — jedyny sposób, by definitywnie rozstrzygnąć wątpliwości. Uprawniony geodeta wytycza granice zgodnie z dokumentacją geodezyjną i protokołuje ich przebieg. Przy działkach, gdzie ogrodzenie wygląda na „przesunięte” względem sąsiedztwa albo sąsiaduje z gruntem bez wyraźnego zagospodarowania, to wydatek, który się zwraca.
5. Pytanie do sprzedającego o historię działki — od kiedy jest ogrodzona w obecnym kształcie, czy kiedykolwiek była mierzona przez geodetę, czy sąsiedzi zgłaszali zastrzeżenia do granic. To nieformalne źródło, ale często ujawnia problemy, zanim trafią do dokumentów.

Co jeśli problem wyjdzie już po zakupie

Zdarza się, że rozbieżność ujawnia się dopiero po transakcji — na przykład gdy sąsiad rości sobie prawa do fragmentu ogrodzonej działki albo gdy przy okazji budowy okazuje się, że granica biegnie inaczej, niż zakładano. W takiej sytuacji kluczowe jest:

• Nie działać pochopnie — przesuwanie ogrodzenia czy zabudowa spornego fragmentu przed wyjaśnieniem stanu prawnego tylko komplikuje sprawę.
• Zlecić geodecie ustalenie lub rozgraniczenie — to formalna procedura, która rozstrzyga przebieg granicy w oparciu o dokumentację i, jeśli trzeba, zeznania stron.
• Sprawdzić rękojmię przy wadzie prawnej — jeśli różnica w powierzchni albo granicach wynika z wady, o której sprzedający wiedział lub powinien był wiedzieć, w grę wchodzą roszczenia z tytułu rękojmi.
• W przypadku sporu o zasiedzenie z udziałem Skarbu Państwa — warto skonsultować sprawę z prawnikiem specjalizującym się w prawie rzeczowym, bo terminy i przesłanki zasiedzenia (dobra/zła wiara, ciągłość posiadania) bywają sporne i wymagają dowodów.

Same procedury ustalenia i rozgraniczenia granic nieruchomości reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 1989 nr 30 poz. 163 ze zm.), w tym art. 29–39. Rozgraniczenie prowadzi wójt, burmistrz albo prezydent miasta, korzystając z pracy uprawnionego geodety — a jeśli strony nie dojdą do porozumienia, sprawa trafia ostatecznie do sądu, który rozstrzyga przebieg granicy w trybie postępowania sądowego o rozgraniczenie.

Warto też pamiętać, że koszt takiej procedury — opłata za pracę geodety, ewentualne postępowanie administracyjne czy sądowe — bywa nieporównanie niższy niż koszt sporu, który wybuchnie po latach, gdy strony zdążą się już mocno przywiązać do swojej wersji przebiegu granicy. Im wcześniej sprawa zostanie formalnie wyjaśniona, tym taniej i szybciej się kończy.

Co proponuje NIK i czy coś się zmieni

Raport nie kończy się na diagnozie — NIK sformułowała konkretne wnioski, w tym propozycje zmian legislacyjnych (de lege ferenda):

• Ujednolicenie zasad prowadzenia ewidencji nieruchomości Skarbu Państwa między poszczególnymi starostwami.
• Zmiana art. 228 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), ujednolicająca procedurę dla nieruchomości skomunalizowanych.
• Wprowadzenie obowiązku regularnej, minimum rocznej inwentaryzacji gruntów nierozdysponowanych przez starostów.
• Wdrożenie systemowych mechanizmów wykrywania bezumownego zajmowania gruntów, zamiast reagowania dopiero na zgłoszenia.

To zmiany, które — jeśli wejdą w życie — mogą w kolejnych latach ograniczyć skalę problemu. Ale legislacja to proces wieloletni, a grunty, które już dziś są przedmiotem sporów o zasiedzenie albo mają niejasne granice, nie zostaną automatycznie uporządkowane przez samą nowelizację ustawy. Do czasu realnych zmian w praktyce starostw, weryfikacja przez kupującego pozostaje najskuteczniejszym zabezpieczeniem.

Gdzie to ryzyko jest największe

Na podstawie opisu z raportu NIK i mechanizmu, jaki za nim stoi, można wskazać typy działek, przy których warto zachować dodatkową czujność:

• Działki graniczące z terenami rolnymi lub leśnymi bez wyraźnego zarządcy — tam kontrola nad granicami bywa najsłabsza.
• Grunty po dawnych PGR-ach i majątkach państwowych, gdzie historia własności bywa skomplikowana, a dokumentacja archiwalna niepełna.
• Działki na obrzeżach miejscowości, gdzie ewidencja bywa starsza i rzadziej aktualizowana niż w centrach gmin.
• Nieruchomości z ogrodzeniem postawionym „dawno temu”, bez odniesienia do współrzędnych geodezyjnych — tu rozbieżność między stanem faktycznym a ewidencją jest najbardziej prawdopodobna.

To nie znaczy, że działki tego typu należy z góry odrzucać — wiele z nich ma stan prawny w pełnym porządku. Oznacza to tylko, że przy takich działkach warto poświęcić więcej uwagi weryfikacji granic, zanim się zdecydujesz. Sygnałem ostrzegawczym bywa też sama cena — działka wyraźnie tańsza niż porównywalne oferty w okolicy czasem odzwierciedla właśnie niejasny stan prawny, a nie tylko gorszą lokalizację czy kształt.

Pytania, które warto zadać przy oglądaniu działki

Poza formalną weryfikacją dokumentów, samo obejrzenie działki i rozmowa ze sprzedającym oraz sąsiadami mogą naprowadzić na potencjalny problem, zanim jeszcze zamówisz wypis czy skontaktujesz się z geodetą:

• Czy granica od strony sąsiedniego, mniej zagospodarowanego terenu jest wyraźnie oznaczona (płot, miedza, słupki graniczne), czy raczej „umowna”?
• Czy sąsiadująca działka ma widocznego użytkownika, czy sprawia wrażenie nieużytku, o który nikt nie dba?
• Czy sprzedający potrafi jednoznacznie wskazać przebieg granicy w terenie, czy odpowiada wymijająco?
• Czy na mapie ewidencyjnej z geoportalu granica pokrywa się z tym, co widać na miejscu — czy raczej „mniej więcej się zgadza”?

Żadne z tych pytań nie zastąpi formalnego sprawdzenia dokumentów, ale pozwalają szybko wyczuć, czy temat w ogóle wymaga głębszej weryfikacji, zanim zaangażujesz w to geodetę czy prawnika.

Najczęstsze pytania w skrócie

Czy to znaczy, że kupno działki obok gruntu Skarbu Państwa jest ryzykowne?

Nie automatycznie — ale raport NIK pokazuje, że nadzór nad takimi gruntami bywa niepełny, więc warto sprawdzić granice i status sąsiedniej działki dokładniej niż przy standardowej transakcji między osobami prywatnymi.

Jak sprawdzić, czy sąsiednia działka to grunt Skarbu Państwa?

Podstawowe informacje o władającym działką sąsiednią sprawdzisz w geoportalu prowadzonym przez GUGiK oraz w wypisie z ewidencji gruntów dla tej działki, który można uzyskać w starostwie.

Czy urząd sam wykryje, że granice się nie zgadzają?

Według raportu NIK — niekoniecznie. Żaden z 17 kontrolowanych organów nie miał systemowego mechanizmu do regularnego wykrywania takich rozbieżności, więc odpowiedzialność za sprawdzenie w praktyce spoczywa na kupującym.

Ile trwa i kosztuje ustalenie granic przez geodetę?

Czas i koszt zależą od zakresu prac, liczby sąsiadów, których trzeba zawiadomić, oraz tego, czy sprawa kończy się polubownie, czy wymaga dalszego postępowania administracyjnego lub sądowego. Konkretną wycenę i termin najlepiej ustalić bezpośrednio z uprawnionym geodetą, po wskazaniu mu działki i zakresu wątpliwości.

Podsumowanie

• Raport NIK (P/25/069, 11.08.2026) potwierdza: ponad 5 tys. działek Skarbu Państwa poza ewidencją, 62,6% skontrolowanych gruntów bez uregulowanego tytułu użytkowania.
• To nie jest wyłącznie problem urzędów — niejasne granice i grunty „niczyje” w sąsiedztwie wpływają też na kupujących działki graniczące z takimi terenami.
• Zasiedzenie (art. 172 KC) to mechanizm, przez który wieloletnie, nieformalne użytkowanie cudzego gruntu może zmienić jego właściciela — w obie strony.
• Sprawdzenie przed zakupem jest możliwe: porównanie EGiB, księgi wieczystej i stanu w terenie, a w razie wątpliwości — wznowienie granic przez geodetę.
• Do czasu zmian legislacyjnych proponowanych przez NIK odpowiedzialność za weryfikację w praktyce leży po stronie kupującego.